优化数据跨境流动机制，是“十五五”数字中国建设规划的重要组成部分，是实现国内国际数字领域双循环的重要路径。美国总统特朗普上任以来，持续推行“美国优先”的贸易政策，对跨国企业的投资决策造成干扰。截至2024年底，外商累计在华投资设立的企业超过123.9万家，贡献了约三分之一的进出口。进一步优化数据跨境流动机制，推进高水平对外开放，对稳定在华跨国投资具有重要作用，是我国牢牢把握数据领域主动权、发展具有国际竞争力数字产业的必然要求。

优化数据跨境流动机制是推动数字经济发展的有效方式

数据跨境流动是数字经济与数字贸易发展的重要前提。经济合作与发展组织（OECD）测算，数据流动对各行业利润增长的平均促进率在10%，在数字平台、金融业等行业中可达到32%。优化数据跨境流动机制还可以降低企业合规成本，进一步释放数据要素价值。在保障重要数据和个人信息安全的前提下，优化数据跨境流动机制对于推动数实深度融合、推动数字经济发展具有重要意义。

近年来，我国一直致力于完善法律法规和政策，为数据跨境流动提供制度保障。2023年12月，国家数据局等17部门联合印发《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》，强调要促进数据有序跨境流动，持续优化数据跨境流动监管措施。2024年3月，国家网信办发布《促进和规范数据跨境流动规定》，大幅优化了数据跨境流动管理的政策举措，尤其对国际贸易、跨境运输、跨国生产制造和市场营销等活动中收集和产生的数据，如不包含个人信息或重要数据，可以免予申报数据出境安全评估、订立个人信息出境标准合同或通过个人信息保护认证。这不仅能为跨国企业提供可预期的政策环境，也实实在在降低了企业合规成本，有助于增强其在华投资信心。

作为排头兵，上海正积极探索促进数据流动机制。在制度建设方面，2025年2月正式发布《中国（上海）自由贸易试验区及临港新片区数据出境负面清单管理办法（试行）》，深入对接国际高标准经贸规则，推动数据跨境流动。在场景应用方面，发布了《中国（上海）自由贸易试验区及临港新片区数据出境管理清单（负面清单）（2024版）》，涵盖金融、航运、商贸三个领域数据；5月，临港新片区发布数据出境操作指引，涵盖再保险、国际航运、生物医药3个领域。在服务支持方面，上海自贸试验区五大片区同步成立数据跨境服务中心，为企业提供政策咨询、负面清单使用核验等“一站式”服务。

我国已初步搭建起数据保护与数据跨境流动的制度体系，并成为法治化营商环境的重要组成部分，为规范企业数据跨境处理活动、监管单位审查和监督数据跨境流动提供了法律依据。

优化数据跨境流动机制亟须提速升级

随着互联网、文化、电信、医疗、教育等服务领域的不断开放，数字经济与实体经济将深度融合，上述领域的开放必然引发境外投资主体对数据跨境流动的新需求。因为数据跨境流动相关法律框架与监管环境，不仅涉及企业合规成本，还对其竞争能力和优势构建产生影响。对于上述服务领域的跨国企业而言，数据及其流动的重要性较之传统制造业尤为突出。因此，在更宽领域、更多场景加快探索优化数据跨境流动机制，可以成为扩大高水平开放的重要手段。仅以新兴数字医疗领域为例，得益于互联网、物联网、人工智能等数字技术的发展，以及可穿戴设备、家用监测设备等产品的普及，预计到2032年，全球数字医疗市场规模将达1.5万亿美元；从2024年至2032年，复合年增长率为18.9%，市场潜力巨大，并已成为全球医疗健康领域和数字技术巨头竞争的新赛道。如何在确保患者隐私和数据安全的前提下，通过进一步优化数据跨境流动监管，大力提升我国医疗健康庞大潜在市场的吸引力，还需要更多的制度创新尝试。

在数据跨境流动机制建设方面，我们离二十届三中全会决定提出的建立高效便利安全的数据跨境流动机制目标要求，还有进一步优化的空间。其一，尽管北京、上海等自贸区发布了数据跨境流动负面清单，但从全国范围看政策效果范围有限，受益企业数量也有限。其二，在流动自由度方面，法律政策仍然偏紧，且尚未获得重要贸易伙伴充分性认定。其三，与重要贸易伙伴缺乏数字领域（如数字贸易、数据跨境流动等）双边合作协定或备忘录。其四，在区域和多边层面，尚未加入《数字经济伙伴关系协定》等重要数字经济协定。凡此种种，都需要制度层面的突破创新，推动构建高效便利的数据跨境流动机制进程亟须提速升级。

优化数据跨境流动机制的重要发力点

在关键制度上尽速形成全国“一盘棋”，推动形成数据跨境流动机制均质化制度环境。可参照我国外商投资市场准入负面清单模式，更加注重改革的系统集成，推动数据跨境流动便利化机制在更大范围实施。加快构建以负面清单为核心的数据跨境流动管理体系和安全评估机制，加速试点节奏，加大推进自贸区经验成果复制推广力度，提升政策覆盖面，防止数据跨境流动制度“碎片化”。进一步完善数据跨境流动的法律法规和相关实施细则，明确数据分类分级管理制度，提高法律相关条款的可操作性。为不同类型的数据流动提供差异化的政策支持，进一步简化审批流程，提高数据流动的效率。例如，为常规数据出境创建快速审批机制，针对数据类别甚至特定公司拟定“白名单”，为符合条件的外商投资企业建立绿色通道，等等。负面清单的编制完善可根据现有行业主管部门制定的“重要数据”范畴和分级分类管理机制，依据数据类型、数据量级和数据敏感度明确各行业领域的负面清单条目，并通过“小步快走”方式压缩推进。

进一步完善数字服务水平和数字基础设施，夯实在华跨国企业发展“软硬件”支撑。有研究表明，东道国数字基础设施建设和服务水平对外商投资具有显著正向影响。为此，各地还需在相关领域持续发力。在数字服务方面，积极推动诸如数据跨境服务中心、数据综合服务窗口建设，为包括跨国企业在内的市场主体提供数据咨询、登记、确权、验证等综合服务；完善数字领域政府部门协调管理机制，提升涉外数字治理水平。在数字基础设施投入方面，围绕算力、网络、算法等关键环节，加紧发展相关数字底座、应用、计算、交易等基础支撑产业，提升网络、算力设备能级。加快海底光缆建设和运营，构筑完善国际数据专用通道。通过部署新一代信息技术基础设施，建设高标准数据中心和数据跨境平台，进一步提升与全球市场的互联互通水平，为在华跨国企业提供高效的数字技术支持。

加强数据跨境流动国际合作，营造跨国企业良好数字发展生态。积极参与区域和国际规则的制定，落实深化外商投资促进体制机制改革要求，大力引进数字领域头部跨国企业，持续打造“投资中国”品牌。在双边层面，加强与新加坡、智利、韩国等《数字经济伙伴关系协定》成员国、“一带一路”沿线国家和地区、金砖国家等在数据跨境流动领域的合作交流。加强对相关国家、区域及国际组织政策动向、市场变化研究，将在华外商投资与发展数字贸易新业态、“丝路电商”等紧密结合。在区域和多边层面，积极推动与《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》和《数字经济伙伴关系协定》等高标准经贸规则对接，主动对标世界银行最新宜商环境（B-Ready）数字指标体系。

（阎海峰系华东理工大学副校长、商学院教授，临港-华东理工大学自贸区创新研究院院长；彭德雷系华东理工大学法学院院长、教授，临港-华东理工大学自贸区创新研究院研究员）